Prekinuti promjene propisa radi promjene
I ove godine najavljena je daljnja izmjena određenih podzakonskih propisa povezanih s područjem zaštite na radu; Pravilnika o ovlaštenjima za poslove zaštite na radu (N.N., br. 50/19.), Pravilnika o pregledu i ispitivanju radne opreme (N.N., br. 16/16.), Pravilnika o ispitivanju radnog okoliša (N.N., br. 16/16.) i Pravilnika o obavljanju poslova zaštite na radu (N.N., br. 126/19.). Činjenica je da je navedene propise zajedno s izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti na radu trebalo uskladiti krajem 2018. godine, u trenutku reorganizacije poslova u području zaštite na radu, podjelom nadležnosti između ministarstva i novoosnovanog Državnog inspektorata. Nakon tri godine to se zaboravilo, stanje je ostalo kao i ranije, a za pretpostaviti je da nove izmjene neće obuhvatiti potrebu reforme unutar sustava državne uprave i racionalne podjele poslova između pojedinih tijela. U tom slučaju, ako se ne pristupi cjelovitim promjenama upitni su razlozi djelomične promjene tih propisa.
Sama Vlada RH je, na zahtjev udruga poslodavaca, ocjenjujući neracionalnim egzistenciju i učestalo donošenje brojnih propisa i odredbi, kao i obuhvat istovjetne materije u više propisa, još 2017. godine pokrenula sveobuhvatan projekt mjerenja i ukidanja administrativnog opterećenja gospodarstva u svim zakonodavnim područjima, primjenom metode Standard Cost Model (SCM). Analitički i stručno taj zahtjevan posao potrebno je aktulizirati, intenzivirati i dosljedno provesti. Činjenica je da su jasni, jednostavni, racionalni, nedvosmisleni te praktično primjenjivi propisi ključna pretpostavka unapređivanja sigurnosti i zdravlja na radu.
Istovremeno, na snazi su pojedini neusklađeni propisi, koji su mijenjani ili su doneseni unazad 1-3 godine s nedorečenim rješenjima: Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o izradi procjene rizika (N.N., br. 129/19.), Pravilnik o zaštiti na radu za mjesta rada (N.N., br. 105/20.) i Pravilnik o zaštiti na radu radnika izloženim statodinamičkim, psihofiziološkim i drugim naporima na radu (N.N., br.73/21.). Navedeno se odnosi na aktualno pitanje sigurnosti pri radu na izdvojenom mjestu rada, uključivo i radu od kuće i procjeni rizika. Praksa drugih zemalja kao i nove praktične smjernice sadrže rješenja, koja je bilo moguće i u našim propisima jasno, razumljivo i jednostavno regulirati. Krajnje je vrijeme da se upravo to učini, kako bi se djelovalo preventivno u sprječavanju ne samo ozljeda, već mogućih profesionalnih i drugih bolesti radnika.
Naime, kao ključan element europskog pristupa sigurnosti i zdravlju na radu, procjena rizika obvezna je u svim radnim okruženjima u državama članicama EU-a.
Epidemija COVID-19 dramatično je povećala broj radnika koji rade od kuće, a provedena istraživanja predviđaju da će se broj profesionalnih mišićno-koštanih poremećaja i izgaranja povećati u narednim godinama. Logično je zaključiti da je potrebno pozornost posvetiti procjeni rizika i mjerama prevencije u slučaju rada na daljinu,odnosno rada od kuće, neovisno o tome radi li se povremeno ili kontinuirano.
Kako je to praktično moguće učiniti već su ranije, prije pandemije ukazali brojni primjeri i rješenja drugih zemalja (dostupno na: https://hrcak.srce.hr/file/362283).
Irska nacionalna institucija za sigurnost i zdravlje na radu izradila je kvalitetan i praktičan vodič za rad od kuće kako bi osvijestila odgovornosti, ističući da neovisno o slučajevima privremenog obavljanja tih poslova, odgovornosti za zaštitu na radu ostaju iste! Takav pristup je razumljiv budući da i kod obavljanja, kako se sada navodi u hrvatskim propisima, „administrativnih, uredskih i sličnih poslova“, tj. poslova za koje je procijenjen „mali rizik“, kod redovnog obavljanja tog posla u prostoru poslodavca, takav povremeni rad može predstavljati značajan rizik za zdravlje i sigurnost u neergonomskim i drugim neadekvatnim uvjetima rada u različitom kućnom okruženju, koji može uključivati različite nedostatke, a time i rizike.
I ovom prilikom potrebno je podsjetiti da se prostori u stanovima i kućama često percipiraju kao sigurna mjesta, ali nažalost u njima se događa 80 % svih nesreća, i to najčešće u dnevnoj sobi. Samo u Europskoj uniji, svake godine preko 3 milijuna ljudi strada u svojem domu, od kojih više od 7,000 sa smrtnim posljedicama. Najčešće nesreće koje se događaju u kućanstvu su: padovi, udar struje, trovanja, srčani udar, opekline, gubitak svijesti, itd. Ako navedenome dodamo i rizik za zdravlje kod rada od kuće (mišićno-koštani poremećaji, psihoasocijalni rizici, stres, mentalno zdravlje, radno opterećenje), onda je potpuno jasan razlog potrebe procijenjivanja rizika te poduzimanja mjera prevencije i edukacije zaposlenika koji od kuće rade povremeno ili trajno.
Krajem prošle godine donesen je ponešto izmijenjeni Pravilnik o osposobljavanju i stručnom usavršavanju iz zaštite na radu te polaganju stručnog ispita. Umjesto da se tim pravilnikom obuhvati i stalno stručno usavršavanje stručnjaka zaštite na radu zaposlenih u ovlaštenim osobama, isto je ostalo u drugom pravilniku, kojeg se sada namjerava mijenjati, pa će istovjetna materija i nadalje biti podijeljenja u dva podzakonska propisa, a istodobno neće obuhvatiti i potrebu cjeloživotnog usavršavanja iz područja zaštite na radu, ali i zaštite zdravlja, inspektora za zaštitu na radu, vještaka i sudaca. Tržište rada je iznimno dinamično, i logično je da stručnjaci zaštite na radu moraju raspolagati znanjima i vještinama, na istoj razini neovisno gdje trenutno rade, kako bi mogli uspješno obavljati odgovorne i zahtjevne poslove; bilo u tvrtkama i ustanovama, bilo u ovlaštenim pravnim osobama koje pružaju uslugu drugima. Znači moraju biti „pokretljivi“ i prilagodljivi na otvorenom tržištu rada, i imali bi povećane šanse za zapošljavanje i napredovanje. Međutim, konstruktivni prijedlozi racionalizacije normativnih aktivnosti i potrebe obuhvata cjelovitog sadržaja u jednom aktu tijekom e-savjetovanja o spomenutom pravilniku, nažalost bez opravdanog razloga nisu prihvaćeni od nositelja, resornog ministarstva.
Nadalje, potrebno je pratiti i pravodobno reagirati prilagodbom određenih propisa na promjene u svijetu rada. Primjera radi, zbog naglog širenja ponude i potražnje na tržištu rada te uvođenja novog načina rada samozaposlenih osoba putem platformi, jedno od važnih pitanja je i primjereno reguliranje primjene propisa o radu, zaštiti na radu i zaštiti zdravlja radnika koji rade u tom obliku rada. U Izjavi Europskog vijeća koja je u svibnju 2021. godine prihvaćena u Portu tijekom Socijalnog samita, kaže se „kako će promjene povezane s digitalizacijom, umjetnom inteligencijom, radom na daljinu i ekonomijom platformi zahtijevati posebnu pozornost kako bi se ojačala prava radnika, sustavi socijalne sigurnosti te sigurnost i zdravlje na radu“.
U samom Zakonu o zaštiti na radu učinjeni su u proteklom razdoblju od njegovog donošenja određeni previdi koje je nužno normativno otkloniti, kao npr. reguliranje primjene propisa zaštite na radu u odnosu na samozaposlene osobe, sastav i djelokrug nadležnosti Nacionalnog vijeća za zaštitu na radu, kako bi usitinu moglo biti savjetodavno tijelo Vlade u području zaštite na radu i zaštite zdravlja radnika, restrukturiranje poslova ministarstva nadležnog za rad u dijelu zaštite na radu i još neke izmjene, što bi trebalo omogućiti da se kroz dulje razdoblje ne zadire u taj propis.
Ono na što je i ovom prilikom potrebno ukazati je, da je u tijeku već osma godina kojom sustav državne administracije potvrđuje neučinkovitost i nezainteresiranost za uređivanje važnog područja usko povezanog sa zaštitom na radu, a to je zaštita zdravlja na radu. Još uvijek nema Pravilnika o poslovima s posebnim uvjetima rada (na snazi zastarjeli akt iz 1984. godine), Pravilnika o postupcima pružanja prve pomoći, sredstvima, vrsti i količini sanitetskog materijala koji mora biti osiguran na mjestu rada te načinu i rokovima osposobljavanja radnika za pružanje prve pomoći kao i Pravilnika o najmanjem broju sati koje je poslodavac obvezan ugovoriti sa specijalistom medicine rada, a koje specijalist medicine rada mora provesti na mjestu rada. Ako tome dodamo i izostanak donošenja Nacionalne strategije zaštite mentalnog zdravlja, koje je posebno ugroženo pojavom pandemije, stanje postaje neodrživo i krajnje zabrinjavajuće te ukazuje na izostanak koordiniranog i sinergijskog djelovanja zaduženih resora unutar Vlade.
Razvidno je da nema odgovarajuće koordinacije u sustavu državne uprave između dvaju ministarstava, imajući u vidu da je odgovornost zajednička u onim pitanjima koja se odnose na zaštitu na radu i zaštitu zdravlja radnika. Sve navedeno kao i dobra praksa drugih zemalja, otvara potrebu uspostave nacionalne javne ustanove za sigurnost i zdravlje na radu.
U zaštiti na radu i zaštiti zdravlja radnika težište je potrebno usmjeriti na donošenje nedostajućih propisa, njihovo kompletiranje, međusobnu usklađenost i razgraničenje poslova i nadležnosti u sustavu državne uprave, a zatim na praćenje i ustrajnost u provedbi propisa, informiranje i edukaciju; i to svih sudionika od poslodavaca, stručnjaka zaštite na radu, radničkih predstavnika, inspektora, zdravstvenih djelatnika do sudaca, a ne na iscrpljivanje kroz učestale promjene propisa radi promjena, čime se narušava stabilnost pravnog sustava, uzrokuje nedovoljno poznavanje propisa i njihove primjene te stvara nesigurnost u ovom području, čije su posljedice nesreće, ozljede i bolesti.
Kako je postalo uobičajeno donošenje zakona i njihovih izmjena te prepuštanje reguliranja određenih pitanja podzakonskim aktima, u praksi izostaje poštovanje istog kao i navedenih rokova, pa nastaje „pravna praznina“, i to višegodišnja. Kako bi se to ubuduće otklonilo, potrebno je jačati stručne kapacitete nositelja pripreme propisa, jer je razvidno da na isti način dugi niz godina isti kadrovi kreiraju propise, zatim uključivati u pripremu ne formalno već stvarno širu stručnu javnost, a podzakonskim aktima regulirati samo ono što je zaista potrebno. Pored toga, Vlada i Hrvatski sabor moraju učinkovito nadzirati te procese, vodeći računa i da se materija koju je potrebno obuhvatiti zakonom ne prenosi na podzakonske akte, a posebnu pozornost usmjeriti na međusobnu uskađenost svih propisa.
Drugačiji smjer kojim treba djelovati kad su u pitanju propisi potvrđuju i riječi Radovana Dobronića, predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske koji je, između ostalog, nedavno rekao:
„Stabilnost sustava podrazumijeva stabilnost propisa. Općenito nije dobro da se temeljni zakoni mijenjaju svaku godinu, godinu i pol jer promjena, ako se ozbiljno shvati, zahtijeva i prilagodbu. I to ne samo onih koji su zaduženi da ih provode nego i adresata.
Slikovito rečeno, ako svake godine mijenjate propis kako se voze automobili pa jedne godine kažete da svi voze desnom stranom, a nakon dvije godine kažete da se mora voziti lijevom stranom, treću godinu ljudi već neće znati koji propis je na snazi.
Pitanje je primjenjuju li suci dobro propise, kao i državni službenici, a i investitorima je primamljivija zemlja koja propise ne mijenja često“, zaključio je predsjednik Vrhovnog suda.
Na prethodno navedeno upozorenje već smo ranije i sami ukazivali u člancima povezanim s problematikom zaštite na radu, a ovo samo potvrđuje ispravnost takvog stava.
Stalne promjene propisa stvaraju teškoće u primjeni od strane poslodavaca te uzrokuju često puta propuste bez stvarne namjere, a istovremeno predstavljaju problem i za zaposlenike i radničke predstavnike, kao i za rad inspektora, vještaka i sudaca.
Vrijeme je da u području zaštite na radu i zaštite zdravlja radnika, kao području od posebnog društvenog interesa, uspostavimo stabilan, razumljiv, primjenjiv i učinkovit pravni okvir, koji će omogućiti i poticati ključne sudionike na unapređivanje sigurnosti i zdravlja na radu, a to je posebno značajno u okolnostima brzih promjena u svijetu rada i pojave novih rizika.
Vitomir Begović