Propisi o zaštiti i zdravlju na radu temelj vladavine prava
Važna je predvidljivost i sigurnost onih na koje se zakoni i drugi propisi u području sigurnosti i zdravlja na radu odnose, u ovom slučaju poslodavaca i radnika, kao i svih drugih sudionika, i zato je obveza državnih tijela osigurati primjenu pravila „bolje regulacije“ i poštovati „vladavinu prava“ u procesu oblikovanja, donošenja ili izmjena i dopuna zakona i propisa.
Kad je u pitanju organizacija i provedba mjera zaštite na radu, poslodavci i radnici, odnosno njihovi predstavnici s razlogom postavljaju pitanje odnose li se samo na njih obveze i odgovornosti, zašto se za određene propuste njima izriču sankcije, a istovremeno nadležni i odgovorni za pripremu i pravodobno donošenje propisa ne ispunjavaju svoje obveze i ostaju bez sankcija.
Neprijeporno je da su prema Zakonu o zaštiti na radu poslodavci odgovorni za provedbu propisa s ciljem primjene mjera sigurnosti i zdravlja zaposlenih. Ako to ne čine podliježu utvrđivanju odgovornosti i primjeni novčanih, prekršajnih i kaznenih sankcija. Isto tako, ako se radnici ne pridržavaju svih mjera sigurnosti i zaštite podliježu određenim sankcijama od strane poslodavaca.
Istovremeno, zadaća je ministara kao čelnika tijela državne uprave da redovito nadziru, planiraju i usklađuju sve potrebne aktivnosti koje se odnose na stručnu, kvalitetnu i pravodobnu izradu, a zatim donošenje i primjenu zakona i podzakonskih propisa iz svoje nadležnosti.
Prema Kodeksu ponašanja državnih dušnosnika u tijelima izvršne vlasti (N.N., br. 54/22.), između ostalog pri obnašanju dužnosti, državni dužnosnici se moraju ponašati časno, pošteno i savjesno na način kojim čuvaju i unaprjeđuju povjerenje javnosti u učinkovitost tijela izvršne vlasti i vladavinu prava.
Međutim, u praksi pojedini ministri ne izvršavaju svoje obveze i ne podliježu nadzoru i sankcijama za neispunjavanje svojih temeljih obveza. Navedeno je moguće ilustrirati konkretnim primjerima, koje je nemoguće ili teško pronaći u pravno uređenim sustavima.
Ministri, propisi, propusti
Ministar je kao „državni dužnosnik dužan aktivno pridonositi ostvarivanju Programa Vlade RH, strateških dokumenata Vlade RH te Hrvatskoga sabora, kao i misije i vizije tijela izvršne vlasti u kojem obnaša dužnost te je osobno odgovoran za njihovo izvršenje u dijelu za koji je nadležan i u skladu s ovlastima“ (čl. 10 Načelo odgovornosti za rezultate/Kodeks ponašanja državnih dužnosnika u tijelima izvršne vlasti).
Nadležni ministar rada na temelju svojih ovlasti, obveze i odgovornosti nije pravodobno pristupio donošenju izmjena i dopuna Pravilnika o osposobljavanju i usavršavanju iz zaštite na radu te polaganju stručnog ispita, već je protekom roka 2. svibnja 2023. o tome objavljena obična informacija o izmjeni odredbe akta. Navedeno je u suprotnosti sa zakonom, budući se bilo kakva izmjena propisa, uključivo i odredba o datumu stupanja na snagu određene odredbe mora učiniti na propisati način i na vrijeme, tj. postupkom izmjena i dopuna odredbe i objavom u „Narodnim novinama“, što u slučaju ovog pravilnika nije učinjeno. Istodobno povezano s predmetnim Pravilnikom zbog očite manjkavosti, ministar je dopustio da se proizvoljno mijenja ili tumači pojedine odredbe, na način kako to nije propisano, umjesto da se pristupi procesu izmjena i dopuna, odnosno donošenju novog akta. Posebno je problematično što se u objavljenim obavijestima ministarstva navodi ono što uopće nije propisano u Pravilniku, a ima izravan utjecaj na ostvarivanje prava i obveza osoba koje obavljaju poslove zaštite na radu, a time se zadire i u njihov radno-pravni položaj.
Drugi primjer odnosi se na izostanak donošenja tri važna provedbena podzakonska propisa sada već više od 10 godina, od strane nadležnog ministra zdravstva (i uz sudjelovanje i suglasnost ministra nadležnog za rad), a na što ih obvezuje članak 103. stavak 5. Zakona o zaštiti na radu (N.N., br. 71/14., 118/14., 154/14., 94/18. i 96/18.). Navedeno se odnosi na Pravilnik kojim se propisuju poslovi s posebnim uvjetima rada i uvjeti koje moraju ispunjavati radnici koji obavljaju te poslove, zatim Pravilnik kojim se propisuju postupci pružanja prve pomoći, sredstva, vrsta i količina sanitetskog materijala koja mora biti osigurana na mjestu rada, način i rokovi osposobljavanja radnika za pružanje prve pomoći te Pravilnik kojim se propisuje, ovisno o vrsti djelatnosti i aktivnosti poslodavca, procjeni rizika, broju radnika i broju radnika koji obavljaju poslove s posebnim uvjetima rada, najmanji broj sati koje je poslodavac obvezan ugovoriti sa specijalistom medicine rada, a koje specijalist medicine rada mora provesti na mjestu rada.
Ustavni sud utvrdio propust, Vlada bez reakcije
Prije godinu dana Ustavni sud je na osnovu prijedloga za provođenje nadzora nad donošenjem propisa za izvršenje Ustava, zakona i drugih propisa iz nadležnosti ministra zdravstva, donio izvješće i isto uputio predsjedniku Vlade RH, kojim je utvrđen propust ministra zdravstva zbog nedonošenja triju propisa za izvršenje Zakona o zaštiti na radu.
Usprkos intervencije u ovom slučaju i Ustavnog suda do danas se ništa nije promjenilo, osim što je na dužnost stupio peti ministar/ica zdravstva, a isto tako u proteklih 10 godina koliko se navedena obveza nije izvršila na dužnosti je i peti ministar rada.
Prema Ustavu RH nadležnost Vlade je između ostalog da provodi zakone i druge odluke Sabora, da usmjerava i nadzire rad državne uprave.
U jednom i drugom primjeru, kao i drugim slučajevima na osnovu Zakona o sustavu državne uprave (N.N., br. 66/19.), Vlada može i treba redovito provoditi nadzor u ministarstvima i drugim tijelima državne uprave otklanjajući uočene propuste, nepravilnosti i nezakonitosti.
Državna uprava, ministri i državni službenici nisu iznad Ustava i zakona, niti su nadređeni adresatima, već moraju biti kvalitetan servis u službi fizičkih i pravnih osoba.
Kako je Vlada odgovorna Hrvatskom saboru, nameće se zaključak da bi i sam zakonodavac tj. Hrvatski sabor trebao zahtjevati redovna izvješća Vlade o izvršavanju obveza koje proizlaze na temelju donesenih zakona, kako bi se na vrijeme prevenirali propusti nečinjenja.
Pravni propisi čine temelj države
Prof. dr. sc. Zvonimir Lauc, s Pravnog fakulteta u Osijeku ističe: „Formalna strana vladavine prava ističe njezin proceduralni značaj u kome se vladavina prava pojavljuje kao krucijalna za djelotvornost pravnog poretka i svodi se na formalno reguliranje pravila u propisima, ne uzimajući u obzir sadržaj propisa. Prema formalnom shvaćanju vladavina je prava “pravo pravila”. Formalna strana vladavine prava ukazuje da pojedinci moraju biti u mogućnosti znati unaprijed koja su pravila napisana kako bi mogli svoje ponašanje uskladiti s njima (if-then). Znači važna je predvidljivost i sigurnost za pravne sudionike“.
Povezani problem na koji stručnjaci i drugi sudionici ukazuju, predstavlja način i kvaliteta pripreme zakonskih i podzakonskih propisa, a time i njhova praktična (ne)provedivost, uz prisutno nepotrebno i u proteklih više od šest godina nerješeno preklapanje nadležnosti između pojedinih državnih tijela u području zaštite na radu.
Pravni propisi čine temelj svake države te uređuju odnose između subjekata u društvu. Propis treba biti razumljiv širokom krugu osoba te pravno učinkovit u postizanju ciljeva. Zato, već pri njegovoj izradi treba voditi računa o optimalnom razmjeru jednostavnosti i pravne određenosti.
Unatoč obvezi tijela državne uprave da se pri donošenju propisa implementiraju temeljna nomotehnička pravila, ona prečesto u praksi izostaju, što otežava tumačenje i primjenu prava, a kod obveznika propisa stvara nedoumice pri njihovu razumijevanju.
Prema Etičkom kodeksu državnih službenika (N.N., br. 8/25.), državni službenici u obavljanju poslova dužni su pridržavati se etičkih načela, ponašati se, postupati i odlučivati u skladu s pravilima struke i propisima povezanim uz odgovarajuće područje rada te trajno unaprjeđivati svoja znanja, vještine i sposobnosti potrebne za obavljanje poslova radnog mjesta na koje su raspoređeni.
Kako bi se poboljšala kvaliteta propisa koje pripremaju nositelji izrade zakonskih predmeta, u Državnoj školi za javnu upravu uveden je za državne službenike i poseban edukacijski program za primjenu pravila nomotehnike pri izradi pravnih propisa. Navedeno predmjeva da službenici posjeduju odgovarajuća šira znanja, kako ona tehnička, tako posebno ona pravna, kako bi mogli pridonijeti kvaliteti pripreme propisa.
Transparentnost, razumljivost i međusobna usklađenost propisa
Za preventivno i učinkovito djelovanje u cilju osiguranja sigurnog i zdravog radnog okruženja nužni su jasni, primjenjivi i nomotehički uređeni propisi, međusobno povezani i sveobuhvatni, u koje se neće intervenirati od slučaja do slučaja, naknadnim popravacima, tumačenjima, mišljenjima ili pravno neobvezujućim obavijestima tijela državne uprave.
Informativne teme o propisima nisu pokriće za izostanak stručnog i sustavnog pristupa normativnim aktivnostima. Vrijedno je ovom prilikom navesti da o pravilima izrade pravnih propisa u Hrvatskoj, vrlo konkretno govore dr. sc. Dario Đerđa, redoviti profesor u trajnom zvanju, i asistentica Paula Šamanić, mag. iur., u Zborniku Pravnog fakulteta Sveučlilišta u Rijeci, što bi trebao biti osnovni vodič za nositelje zakonodavnih aktivnosti. Autori posebno ističu da „razvoju transparentnoga pravnog sustava, s razumljivim i međusobno usklađenim pravnim normama, doprinose posebna pravila o izradi propisa, tzv. pravila „bolje regulacije“. Ova pravila uređuju postupak izrade nacrta propisa, od trenutka uočavanja potrebe za reguliranjem nekoga pravnoga pitanja ili područja, preko donošenja propisa u parlamentu ili drugom nadležnom tijelu, sve do praćenja njegove provedbe u praksi. U svijetu se od 1973. razvija posebna pravna znanost – legistika, koja „bolju regulaciju“ nastoji potaknuti inzistiranjem na kvaliteti svakog važećeg propisa, o čemu treba voditi računa već u fazi izrade njegova nacrta. Ova znanost uključuje i primjenu nomotehničkih pravila, tj. pravila usmjerenih na tehniku normiranja, način izražavanja sadržaja pravne odredbe, korištenje pojmova u izradi propisa, logiku u njihovu oblikovanju i sl.“
Budući da gotovo sve osobe u društvu propise trebaju poznavati, razumjeti ih i postupati prema njima, zadaća je svake države voditi računa o njihovoj transparentnosti, razumljivosti i međusobnoj usklađenosti.
Pozicioniranje inženjera sigurnosti i zaštite na radu
Unapređenje procesa zakonodavnih aktivnosti u području zaštite na radu i zaštite zdravlja moguće je postići osnivanjem multidisciplinarnih timova i sudjelovanjem stručnih osoba s odgovarajućim dugogodišnjim potvrđenim iskustvom i širim kompetencijama iz područja pravnih, tehničkih, zdravstvenih i drugih znanosti, kao i organiziranjem ne formalne, već pravodobne, široke i uključive stručne rasprave.
Krajnje je vrijeme da se ova pitanja stave u fokus djelovanja Hrvatskog sabora, Vlade i neposredno nadležnih tijela državne uprave, pri čemu poslodavci i radnici, putem svojih imenovanih predstavnika u pojedinim tijelima, a članovi putem svojih strukovnih udruga trebaju energičnije zahtjevati otklanjanje anomalija i propusta. Odnos prema zakonima i drugim propisima o zaštiti i zdravlju na radu, kojima se uređuju osnovna ljudska i radna prava mora biti temelj vladavine prava.
Dugoročno u području zaštite na radu potrebne su konkretne i smislene promjene te pozicioniranje inženjera sigurnosti i zaštite na radu (uz specijaliste medicine rada i sporta), kao ključnih stručnih i kompetentnih osoba s ciljem profesionalnog obavljanja odgovornih poslova i doprinosa daljnjem razvoju sigurnog i zdravog radnog okruženja. Kao što to čine drugi i ova struka se mora čuti te se izboriti za svoju primjerenu ulogu.
Predstojeća 25. jubilarna tradicionalna godišnja nacionalna konferencija „Sigurnost i zdravlje na radu: izazovi i prilike“, kao i prateći program plus XXL; radionica i panel rasprava /više na: https://skup-znr.zirs.hr/, bit će prilika za motivaciju, poticaj i dijalog o ideji začetoj još 2010. godine, tj. inicijativi za osnivanje Hrvatske komore inženjera sigurnosti i zaštite na radu, kao samostalne i neovisne organizacije, s ciljem unapređenja profesionalnog stručnog usavršavanja i razvoja struke, djelatnog utjecaja na oblikovanje zakona i propisa, zaštite javnog interesa i zaštite interesa trećih osoba, zastupanja struke, uvažavanja sigurnosti na radu kao područja od posebnog društvenog interesa i dr. Primjeri drugih srodnih struka u kojima su komore već 25 godina okosnica i središnja mjesta okupljanja, organiziranja i stručog djelovanja, potvrđuju opravdanost tog pristupa kad su u pitanju i inženjeri sigurnosti i zaštite.
Vitomir Begović